首届“融资担保业创新发展”征文获奖作品

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谈农业专业化担保对土地信托的增信作用

2015年09月09日17:07         周莎        来源:金融时报     发表评论

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  摘要:在农业现代化及城镇化进程中,农村土地流转一直是困扰农村金融的难题。城乡土地二元化机制及确权不完善是农村经济发展的掣肘。目前还在探索中的土地信托模式兴起,一定程度上为问题的解决提供了新的思路。然而信托公司由于缺失农业专业化部门等原因,对土地流转环节的把握存在隐患。政策性农业专业化担保能够利用自身的专业优势以及实践经验弥补信托的缺陷,对涉农主体进行增信以及风险控制。政策性农业专业化担保的设立以及在土地信托当中的增信作用都值得借鉴。

  关键词:农业专业化担保 土地流转 金融创新 政策性担保

  一、土地信托创立的背景——依托于土地流转的农村经济发展存在双重矛盾

  目前,在农业现代化和城镇化进程逐步加快的现阶段,我国广大的农村领域依然存在着两个突出的矛盾,首先是大量青壮年劳动力涌入城市,多数人从事的是技术含量相对较低的重复性劳动,产生的收入不高,而属于自己的农村的土地由于没有人耕种而出现大量抛荒的现象,也无法产生相应的收入,农民们向更高层次生活的追求得不到支持,这不失为一种城镇化进程当中隐藏的不稳定因素。

  第二类矛盾是面对农村大量抛荒的土地或者说可以集中起来耕种的土地,某些拟进入到这个广阔市场的实业家或者说金融资本却在操作过程中望而却步。究其原因是由于在建国之初确立的城乡二元化土地制度为农村经济如今的发展筑下了一个无形的门槛,宅基地以及土地的所有权与使用权分离,而宅基地和土地的占有、使用、收益的权利相对自由,唯独使用权的处分得不到相关法律法规的确认。并且农村土地的集约化往往遇到管理机关不明、确权不完全、程序繁琐等问题。在现实当中,土地的流转往往存在手续不全的情况,未经表决同意的转包等现象普遍存在。而当承包人拟遵循法律法规的规定去走土地流转程序的时候又发现很多地方没有相关机构负责确权、登记、备案等工作,合法的道路又无法走下去。

  我们可以说,农业问题的核心是土地问题。面对农村这种严重的浪费现象,管理缺失的现象,在缺乏社会化、多元化的农村土地运营机制的前提下,提升农地流转的效率,加强农地资源的可持续利用成为当前农业现代化和城镇化中亟须解决的重大问题。

  二、土地信托模式兴起及案例

  基于上述矛盾与难题,2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》相关表述表现出了对土地流转、创新经营支持农业发展的积极思路。

  国务院总理李克强在政府工作报告中同样指出,“2014年要积极推进农村改革。坚持和完善农村基本经营制度,赋予农民更多财产权利。保持农村土地承包关系长久不变,抓紧土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作,引导承包地经营权有序流转,慎重稳妥进行农村土地制度改革试点。”

  该类背景给土地信托模式的开启创造了较大的实践空间。目前中信信托、北京信托已经在多地开展了数笔土地信托业务,并且有些已经形成了较为稳定的模式。中粮信托以及华宝信托公司也纷纷在土地流转领域进行布局,摩拳擦掌。

  在土地经营权流转过程中引入信托制度,能够发挥信托运作规范的优势,确保破产隔离和财产完整功能的实现。 土地经营权信托进而可以以信托收益权为工具规范农民对土地的确权,实现农地使用权标准化、证券化。 而信托财产本身是所有权与经营权分离的,也比较符合我国农村土地所有权、承包权和经营权三权分离的内在要求。

  北京信托在密云穆家峪镇水漳村推出了北京市首支土地流转信托产品——“北京信托?金色田野2014008号土地信托”。此案例中,北京信托采用了“土地合作社+专业合作社”的双合作社设计,形成“财产权信托”和“资金信托”平行推进的双信托结构配置, 并且引入了北京市农业融资担保有限公司(以下简称“北京农担”)的农业专业化担保公司进行担保。

  项目背景是北京市密云县水漳村,全村有一千六百余亩的土地可以进行集中流转。目前,水漳村的土地是统一流转给了北京圣水樱桃种植专业合作社。合作社在这片土地上搞起了特色水果的经营。由于前几年土地的基础设施建设、大棚前期投入很大,并且各种水果并没有进入盛果期,产出效应远未体现,合作社的运营资金捉襟见肘。

  得知合作社的难处后,北京农研中心、北京信托、北京农担积极牵头合作,展开了土地经营权信托流转的创新模式,将土地资源进行盘活,帮助合作社对接市场资源,协助其规范财务状况等等。在规范土地经营权流转的基础上,北京信托还设立了与土地信托相配套的资金信托,解决当地农民专业合作社的融资难题。

  在相关部门批准,法定手续履行完毕后,村中一千六百余亩农用地通过村股份经济合作社集中起来。这一千六百余亩土地上设立土地经营权信托,由北京信托作为受托人对土地进行被动事务管理。之后,再由北京信托将土地以租赁方式流转给专门从事樱桃、蓝莓、草莓等经济作物种植的圣水樱桃种植专业合作社经营。圣水樱桃专业合作社每年支付土地租金。并且在北京农担专业化担保介入的情况下,北京信托给予了圣水樱桃种植专业合作社长达8年期的1000万元的资金信托支持。

  对于北京这类的一线城市,土地资源相对稀缺,在首都现代化农业发展思路的指导下,对土地如何进行高效地利用,对农民如何提高其生活水平都是亟待解决的难题。而北京信托在北京郊区地区进行试点推出的该产品的确在一定程度上为这些难题创新了一种新的解决方法。在这个案例当中,信托公司发挥的作用有四个,第一,信托公司作为专业化的理财机构,真正发挥了财产隔离的作用, 为闲置土地的农民保证并且能够增加一部分收益,这是土地信托模式最基本的初衷;

  第二,信托公司发挥自身的优势为集约发挥土地作用的下游专业种植合作社提供了一般金融机构所无法支持的长期大额的信托贷款,这是土地信托模式所衍生出来的配套作用;

  第三,信托公司整合自身资源,为其搭建了华联超市等较为畅通的销售渠道,延伸其产业链。这是原来局限于土地的合作社所无法积累到的资源,现在有强大的金融机构为其铺设优质的渠道。

  第四,也是在目前的土地信托模式当中最具独创性的是,信托公司在认识到自身农业专业化经验较为匮乏并且风险规避出口难寻的前提下利用本身的金融机构资源,联合了政策性的农业专业化担保公司共同为信托模式服务,使信托产品能够通过内部以及监管机构的审核而顺利落地。

  应当说,目前在各地开展的土地信托产品呈现的是百花齐放的状态,模式并没有统一,分析来看,首要的原因是土地制度仍然是复杂难以突破的;第二,笔者认为,信托的结构化设计是十分多元化的,在前端的财产权信托里面,根据对模式的信任,选择采取主动事务管理的模式还是被动事务管理的模式,在后端的资金信托中经营主体是否需要资金支持,引进何种专业化经营的实体对土地进行经营管理,给予其多长期限何种模式的资金支持都是可以根据具体情况进行设计的。

  三、农业专业化担保增信土地信托的必要性

  有法律人士表示,土地流转信托在国内的推进仍存在诸多问题。从法律层面来讲,中国的土地承包经营权的确权工作仍未完成,且农村土地不能进行抵押,这成为土地流转信托难以大规模推广的一大掣肘。

  基于此,我们可以说,信托公司在农业专业化的把握方面是有一定缺失的,农业专业化的担保在土地信托模式当中的增信是非常有必要的。我们知道信托公司是专门代人理财的专业金融机构,涉足的行业方方面面,但是恰恰农业是金融领域比较慎重进入的领域,原因首先是农业靠天吃饭,风险较大,稳定的预期不足;第二是我国农业的特征是分户经营、单打独斗,粗放型经营较多,小规模发展特点明显,集约化趋势极其不足,在我国中小微企业还尚在融资困境当中挣扎的阶段,小到农业种植专业合作社、个体户、农户等融资主体如何能登堂入室获得专业的高端金融机构的垂青。

  种种原因导致,信托机构进入农业领域的时间较晚,积累的经验较少,并且对于涉农的小微企业、专业合作社、农户的了解不足。在这种前提下,大刀阔斧地进入土地流转领域,进入到农业经营领域,动辄参与到几千上万亩的土地流转、承包经营的模式当中去,我们认为其中尚未爆发的隐患是切实存在的。

  根据笔者的了解,少有信托公司会成立专业的农业部门从事农业行业的研究、农业信托产品的研发、农业项目的推进。一些刚刚开展土地信托的信托公司会把土地流转的业务、涉农的业务依然放在不动产信托管理部门进行操作。

  因此,能够有农业专业化的担保公司介入到土地信托模式当中,帮助信托公司进入到农业领域,识别农业行业的风险点,甄别承包经营的主体的专业性、持续性以及盈利性,同时在前端直接承担担保责任,帮助信托公司分散风险是十分有必要的。

  四、农业专业化担保如何发挥优势增信土地信托

  农业专业化担保机构是否能够为增信土地信托,提升土地流转质量,还要依赖于该农业专业化担保机构是否专业。2009年3月,全国首家农业专业化担保公司北京市农业融资担保有限公司在北京成立。 在此之前,全国的担保公司林林总总,但是没有成立过农业专业化的担保公司。资本的逐利性决定,风险大而收益难以预期的农业领域没有担保公司肯轻易介入。首都发展农业现代化、支农惠农、工业反哺农业等先进思路酝酿了北京农担的诞生。北京农担由市区两级财政共同认购出资成立,肩负首都农业现代化发展的神圣使命,致力于首都郊区县、周边地区三农产业的扶持和发展。北京农担在农业领域深耕了五年之久,在2014年初介入到土地信托模式当中的时候发挥出了巨大的作用和增信优势。

  第一,发挥团队优势,对行业有更准确的认识。农业专业化担保的团队除了汇聚传统金融、法律、财务、管理等人才之外,还十分注重农业人才的招募和培养,团队当中有学习种植、养殖的专业人才,也有从事过种植、养殖工作的人士,在学习和实践当中有过经验的人士对于行业基本面的认识能够更加准确,也能够对风险点有更清晰准确的认识。

  第二,发挥实践经验优势,能够更顺畅地推进土地信托模式。农业专业化担保的团队主要的精力都能够放在纯农、涉农的项目当中,六成以上的时间在京郊的田间地头接触有融资需求的项目主体、实地评估项目的可操作性,与农业专业合作社、农户打交道的时间比较长,熟悉京郊农业的特点,理解农民的思路和要求,擅长与农民进行沟通。这个优势能够使土地信托的推进更加顺畅。

  第三,发挥创新研发的优势,能够灵活地寻求解决难题的方法。应当说农业专业化担保成立以来操作的众多业务都是有利于三农金融快速发展,却因法律空白、管理机构缺失或者收益微小等原因无人涉足的创新业务。这些创新研发的工作包括对农业子行业的研究总结和,包括对农村土地制度的探讨和建议,包括对农业生产工具登记处分制度的研发,包括对土地承包经营权如何变现的思考,包括如何对新农村建设当中农民换新居的贷款担保支持3,包括如何创新地评估民俗旅游农户的收入等等。应当说,在几年的农业领域的一线工作使农业专业化的团队有着创新研发的思路,能够灵活地处理土地信托模式中出现的问题,并且能够积极寻求解决问题的方法。

  第四,发挥政策优势,不以利益为最终导向,能够突破现有金融产品的瓶颈。农业专业化担保是政策倾斜扶持三农的产物,其不同于其他金融机构,其不完全是为了逐利而存在。基于其对于农业的投入产出周期较长有较为深刻的认识,农业专业化担保并不要求自己担保的产品投入后即刻产出,并不刻板地要求农业经营主体在短期内就要归还贷款。农业专业化担保能够更加理智地看待利益的回流,能够承受较高的时间成本,会根据实际情况接受八年甚至十二年期限的长期担保,这个优势更加契合土地信托模式当中各方的诉求,更加有助于推进土地的流转。

  更加值得一提的是,农业专业化担保由于有农业财政的相应补贴和风险兜底,能够对于真正有利于三农发展的金融产品进行一定的突破,对于资质、经验比较薄弱的土地流转方来说,一定的突破能够带来实质的融资困难的解决,无异于为成长期的涉农实体雪中送炭。

  五、农业专业化担保如何在土地信托中规避风险

  农业专业化担保的另一个专业之处在于其本质上是市场化运营。如果不顾任何风险,对于土地信托的任何主体都不予评论而均给予较大尺度的支持,那么这无异于政府直接补贴涉农实体。农业专业化担保的宗旨最终是在政策支持下起到撬动社会资金的杠杆作用。因此,对    于土地信托模式中的涉农风险的识别和控制才是农业专业化担保的立足之本。以下笔者简要分析农业专业化担保在土地信托模式当中有何独特的控制风险的手段。

  第一,高度的专业化体现在其前期能够更加准确地识别风险。前文已经提到过,农业专业化的团队、实践、研发多重优势能够保障其在前期接触项目时便能对项目进行客观认识,识别出隐藏的风险点。

  第二,农业专业化担保对土地相关法律法规、流程手续较为熟悉,能够在合法合规性上面对土地信托模式进行把关,保证土地流转的合法性,并且重视耕地的保护、农用地的保护,能够防止大规模的农用地挪作他用的现象发生,规避该类的风险。

  第三,农业专业化担保在各个郊区县有分公司合作机构,这些合作机构就是专业农业担保在涉农郊区县的支撑点,能够相对于总公司更加频繁地对用款主体进行管理和监督,其可以对旗下的合作社等涉农主体进行常态的管理和规范。

  第四,项目真正出现风险时,处置融资方资产用来归还贷款时,农业专业化担保的资源相对丰富。当项目真正发生风险时,如果不是农业专业化的金融机构,要迅速地找到对该类资产感兴趣的接盘方并非易事,而对于农业专业化担保机构来说由于其在郊区县操作的项目较多,种植、养殖、深加工等农业产业链条上的企业也相对齐全,信息对称程度较高,因此拟快速、顺利地找到对该类资产感兴趣拟扩大规模的接盘方应当说相对容易。

  六、在农业专业担保增信土地信托过程中亟需完善的环节

  农业专业化担保固然在政策的指导下,不完全以利益为导向,以市场化运营的思路在三农实践的第一线深耕了五年之久,取得了一定的成就。其能够在目前逐渐兴起的土地信托模式当中起到一定的专业化作用,甚至可以在未来的更广泛的土地流转模式当中起到至关重要的作用。但是区域性的农业专业化担保推进毕竟进程是较为缓慢的,有局限性的。并且北京农担起到的作用和取得的成就这不代表农业专业化担保对于土地信托的增信就是无所不能的,依然有许多亟待完善的环节。

  第一,北京成立政策性农业专业化担保的思路值得学习和借鉴。在农业现代化和城镇化快速推进的今天,农业领域的金融空白还表现得相当明显,但同时广阔的农村又大有可为。这些都亟需政策的倾斜和人才的引进。因此,笔者认为,在全国的其他区域、在农业大省、在金融相对发达的省市可以率先尝试成立政策性的农业专业化担保公司,共同助推土地流转的进程。

  第二,对于土地信托模式给予一定认可的前提下,拟推进该模式的地方政府可以将一部分财政专项资金托管在专业的农业担保公司,专门操作土地信托项目。如此可以较大程度地撬动社会资金对土地信托模式中的涉农主体进行实质性地扶持。

  第三,无论是农业专业化的担保还是创设土地信托新型的土地流转模式,最早的起源依然是北京这样的金融发展较为发达的城市。金融发展尚不成熟的省份,金融人才集聚趋势亦不明显的省份,其实却是劳动力大量输出,土地抛荒现象更加严重的地区,这些地区更亟需创新的土地流转模式发挥土地的作用。那么在这种情况下,农业专业化担保如何在地方发挥作用呢?笔者认为中央层面可以尝试建立全国性农业专业化担保公司或者在全国性的融资担保公司中成立农业专业部门,突破地域限制,为地方农业金融提供服务,参与到地方的土地流转业务中去。

  第四,由于不能超越法律法规的底线,必须要保证项目的合法合规性,因此面对各地土地确权工作的不完善以及管理机构职能的缺失,再专业的信托机构和再专业的农业担保也无能为力。因此国家层面应当抓紧落实土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作,引导承包地经营权有序流转。

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