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两会观察|解决地方债问题靠堵更靠疏

  两会期间,地方债问题仍是焦点。

  国务院总理李克强在今年政府工作报告中强调,防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为。而民建中央向全国政协十三届一次会议提交相关提案,认为目前地方政府债务存在责任不明晰、信息不透明、隐性债务风险大等问题。

  应当说,中央对于地方债问题一直高度重视,过去三年内可谓数规并举、力措频频。从督导检查到严惩不贷,从公开发行债券筹资、借力债务置换到鼓励PPP等政策轮番出台,皆是致力于“疏明渠、堵暗道”的标本兼治之举。特别是近一年来,随着防范化解系统性金融风险成为政策的重中之重,“堵暗道”政策力度在不断加强。

  上述举措也收到了一定成效。但是,债务统计口径不同使得各方的具体判断和政策建议存在分歧。在一些研究财政问题多年的专家看来,隐性负债规模庞大且“看不清”,正是当前心腹之患。

  那么,为何隐性负债屡禁不止,重罚违规之下仍有“勇夫”?

  一方面,财政支出无法骤然放缓。这既有部分官员在长期软性预算约束下的“侥幸”心理,部分官员或寄希望于上级政府伸出援手,或指望下届政府为其“买单”;同时,也有为稳定发展所做出的必要调整:我国财政政策发力的主要手段是加大基础设施投资力度,此举在一定程度上助推了经济快速发展,但随着我国从经济高速增长阶段进入中高速阶段,此前经济高速增长阶段可以消化的部分问题可能充分暴露,这也是近几年来地方债违约风险警钟长鸣的一个关键原因。尽管过去几年内对于速度和规模的迷信一直在纠偏,但是财政支出难以骤然失速,特别是今年面临着精准扶贫、环保治理等攻坚战,客观上也对积极财政的支撑有所依赖。

  另一方面,明渠不畅。近三年,地方政府通过发行置换债缓解了债务压力,但是,各界普遍认为,从融资方面来看,政府目前融资成本太高,未来要继续提高国债和地方政府债在全部政府债务中的比重。

  此外,备受外界期待的政府与社会资本合作(PPP)在现实中也遇到问题。不仅民间资本参与度低,还出现了财政兜底、隐性担保、名股实债等不规范动作;专项建设基金的发放进度也不及预期。而且,被各界寄予厚望的PPP发展逐渐从前几年的大发展态势调整为2017年下半年的防风险为主。财政部PPP中心的数据显示,2017年四季度 PPP管理库项目净增项目359个、投资额6376亿元,分别比三季度减少503个、6660亿元,降幅达到58%和51%,入库速度明显放缓。

  当然,风险防范是可持续发展的前提,这无可争议。更何况,堵暗道,也是防止“劣币驱逐良币”的必要之举。那么,铁腕堵“暗道”的同时,又当如何满足嗷嗷待哺的地方发展资金需求呢?

  一是转变财政支出重点,缓解财政压力。此前数十年,基础设施工程全面开花,多地“铁公基”项目趋于饱和。因此,深入实施积极财政政策,当关注政策的边际效应和经济发展新阶段要求,在继续强化地下管网等薄弱环节的同时,支出重点要向医疗、教育、环保、新动能培育等领域倾斜,实现财政支出的结构优化。

  二是需要建立地方政府“有为”与市场机制“有效”的桥梁,让明渠畅通。基层官员无论是从政治角度还是从发展角度,都不可能忽视财政支出和一定程度上的收支平衡,因此“强堵”效果往往是激发更多“花样”的暗道,让地方债问题更加扑朔迷离。而未来,要让各种明渠通畅起来的根本办法是:地位公平。

  所谓公平,兼顾两个方面。一是指政府部门要尊重市场规则和契约精神,不能朝令夕改,让市场对政策的稳定性抱有怀疑,也让与之合作的市场主体不是“被迫参与”或沦为某种交易的一部分;二是指市场主体也需摆正心态,在与政府部门各方面的合作中不能视为“保险栓”,本着权责对等的原则,真正践行风险共担,不能指望政府全部兜底。

  2017年12月底,财政部提出了坚决遏制隐性债务增量,坚持中央不救助原则,提出打破中央政府买单、政府兜底的两个“幻觉”,可谓态度鲜明。在这一决心不动摇的前提下,各方要做的不是逃避问题,而是认清问题和解决问题。直面隐性负债,积极优化财政收支结构,建立更科学、更市场化且更适应当前经济发展阶段的新兴融资模式,正在成为地方债破题攻坚的关键。

责任编辑:杨喜亭