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地方财政赤字能化解地方债隐忧吗

2015年03月10日08:30         本报记者 赵洋        来源:金融时报     发表评论

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  地方债问题,依然是政协委员们关心的话题。
  在政协小组讨论预算报告时,对于各方关心的地方政府性债务问题,全国政协委员、上海银监局局长廖岷表示,要让全社会形成稳定的预期,才能逐步化解存量债务的风险。
  “本次预算草案报告中,对于存量债务提出的处理措施是置换,用发债来替代现在利率水平比较高的债务部分。但这一举措只能降低付息成本,至于一些项目之后的还本付息能力并没有讲,地方债务的结构问题也不清楚。”廖岷建议,在预算报告中对地方政府性债务情况有更多披露,给市场一个清晰的描述。
  实际上,在本次两会上,关于地方政府负债问题的描述,较以往已经有了很大突破,其中首次列入政府工作报告与预算报告的“地方财政赤字”,就是各方关注的焦点之一。
  本次政府工作报告提出,2015年拟安排财政赤字1.62万亿元,其中,地方财政赤字5000亿元,增加1000亿元。预算报告则指出,中央和地方财政赤字规模都有所增加。从去年政府工作报告“由中央代地方发债4000亿元”,到今年“地方财政赤字5000亿元”,这一变化意味着地方政府自主发债、地方债务阳光化的大门即将开启。
  但问题是,“地方财政赤字”能化解地方债隐忧吗?
  这一问题实际上包含两个方面,其一是在“开前门、堵后门”的过程中,如何实现新旧渠道的衔接与过渡问题;其二是未来地方政府自主发债进入正常轨道,其中的还本付息问题、债务结构问题,需要给市场一个清晰的描述。
  此前,财政部部长楼继伟说,今后绝大部分地方债要自发自还。预算法修订前,地方不能举债。但事实上有这么多地方债产生,必须“开前门、堵后门”,防止出现系统性风险。“目前我国地方债务总体风险可控,一些局部地区债务比率过高,必须重视。”楼继伟表示。
  不过,今年“地方财政赤字”5000亿元的安排,相对于庞大的地方债务规模以及今年的还本付息压力,恐怕还是杯水车薪。全国人大代表、山东省财政厅厅长于国安就表示,全年5000亿元一般性债券额度全国分配,从总量上看,要想满足地方融资建设需求远远不够。
  “地方财政赤字”额度不够怎么办?在本次财政部提交的2015年预算草案报告中,对于“加强地方政府性债务管理”的问题,提出要妥善处理存量债务和在建项目后续融资。合理设置过渡期,过渡期内允许在建项目在批准的限额内通过银行贷款解决部分后续融资,避免资金链断裂,防范财政金融风险。另外,对甄别后纳入预算管理的地方存量债务允许逐步置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。
  其实关于地方债务管理过渡期的设置,早在去年财政部下发的“351号文”已经提出,即在2015年12月31日之前,符合条件的在建项目后续融资,如果政府债券资金不能满足,允许地方政府按照原渠道融资,即过渡期设置至2015年底。这或许可以应对新旧融资模式转换过程中的资金链风险问题。
  另外一个问题,就是当前地方债务规模与结构的清晰问题。正如廖岷所言,在地方债务存量债务结构中,省级、地市级、县级等各级有多少债务可以纳入发债替换,能给予多少续建在建项目支持,这些项目建成后能产生多大效应,未来的现金流能否还本付息,这些结构性问题还需要研究。如果这些信息不是很完善,研究解决的方法也都会有麻烦。
  对此,民建中央副主席、全国人大财经委副主任委员辜胜阻表示,对于政府举债,不仅要看负债,还要看资产。因为我国大量的债务是用作基础设施建设,那么基础设施建设在债务的背后有资产,只有公开资产和债务的存量,才能使有财务知识的人士判断政府财务的稳健性。现在大量基础设施有很多优质资产,只有通过资产负债表才能看出财务的稳健性,进一步使负债规范化和阳光化。
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