2015两会_访谈

您所在的位置:首页 > 专题 > 2015两会专题报道 > 2015两会_访谈

访全国人大代表、人行南京分行行长周学东
“两权”抵押是农村金融产品创新的突破口

2015年03月03日10:26         本报记者 王峰        来源:金融时报     发表评论

【字号:

  全国两会召开在即,代表、委员参会准备得怎么样?新年一上班,记者就此专门采访了全国人大代表,人行南京分行行长周学东。

  周学东告诉记者,今年全国两会,他准备提交8份建议。对于记者关心的农村金融改革,他提出《关于修改〈物权法〉、〈农村土地承包法〉等农村土地管理法律规定的建议》。

  周学东告诉记者,“三农”工作是党和政府工作的重点,中央连续十余年的“一号文件”都和农业有关。他特别深情地说:“我来自西部农村,了解农村的生活。”就金融而言,目前“三农”仍属于薄弱环节,“三农”融资难问题仍然突出。究其原因,源于农民贷款缺少抵押物。众所周知,农民最主要的财产权利就是农村土地使用权和房屋财产权,而这两项权利在抵押贷款上都受到了法律的严格限制。现行农村土地管理法律体系普遍禁止农地抵押,农村住房财产权抵押的法律效力也不明确,导致农民可供抵押的财产非常有限。所以说,农村金融急迫需要大胆突破和创新,“两权”抵押融资就是农村金融产品创新的一个突破口。

  那么,如何进行突破和创新呢?对于记者的提问,周学东向记者谈了他的看法。

  他认为,当前应加快推动“两权”抵押融资的创新。一是土地承包经营权,农民抵押的不是承包权而是经营权,在这方面,理论上已经有了创新,将“经营权”从“土地承包经营权”中分离出来,形成农村土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的格局是理论上的重大突破。同样,中央也多次在农村土地制度问题上明确提出“三权分离”的改革方向,要“在落实农村集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。农民以“承包权”来获得基本生活保障和稳定的财产收益,经营者以“经营权”来作为抵押融资的标的物,即使经营失败农民仍不丧失“承包权”,不至于成为“失地农民”或“流民”。

  二是推动农房抵押融资。农民享有房屋的所有权,应当允许单独处分,包括抵押、担保和转让。而宅基地仍然作为专属于集体的财产,不因房屋权属变更而改变。在不改变宅基地权属关系的前提下,允许农民在宅基地集体所有权不变,农房财产权归己并可自由处置的情况下,将农房用来抵押贷款。特别是随着我国城镇化进程加快,当前新农村建设和农民集中居住改造中,农民的宅基地仍然属于集体所有,而其房屋的财产权归属于农民自己,应当可以抵押。而立法限制宅基地的自由流转,导致宅基地之上的农村住房被迫闲置,大大降低了资源利用效率,农民将“死”的资产盘活的需求越来越大。在这方面,江苏的突破与实践探索就是一个很好的说明。

  据周学东介绍,2009年起,江苏开始试点农村地区土地承包经营权、农房抵押贷款业务。新沂市率先开展了“一权一房”抵押贷款试点,此后,东海、阜宁、江都、太仓、东台等13个县(市)也相继开展了抵押贷款试点工作,共覆盖9个地级市。截至2014年12月末,全省土地承包经营权抵押贷款余额约为4.1亿元,农房抵押贷款余额超过了1.4亿元。

  不过,周学东也坦言,十八大后,尽管农村“两权”抵押融资的创新精神已经体现在十八届三中全会的决定里,但是根据十八届四中全会精神,各项改革创新都必须于法有据,必须依法进行。因此,法如果不作及时、配套修改,三中全会精神就无法落到实处。修改相关法律既是非常迫切的,也是必须的。这也是他连续就这个问题提出建议的原因和想法。

  随后,周学东详细地向记者介绍了现阶段相关政策。在现阶段,土地管理法律对农村土地抵押均持一般禁止的原则。如《农村土地承包法》未将抵押列为农村土地的法定流转方式之一,《担保法》明确禁止以耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权抵押。最高人民法院相关司法解释也明确规定,家庭承包的土地承包经营权抵押无效。因此,以法律明令禁止抵押的农村土地使用权进行抵押,在现行农村土地管理法律体系下无疑是不合法的。这也是目前试点难以大规模推进的深层次原因,是一大障碍。

  他同时表示,我国法律确立的建筑物抵押的一个基本原则,就是以房产抵押的,房屋占用面积范围内的土地应一并抵押。但《物权法》明确规定农村宅基地使用权不得抵押,因此根据“房地一体、地随房走”的建筑物抵押基本原则,农村住房无法实现抵押。但《物权法》的相关规定到底是指农村住房抵押时,宅基地使用权无须一并抵押,还是想通过禁止宅基地使用权抵押而间接禁止农村住房抵押,立法宗旨和意图并不明确。实践中,各地的试点都采取了只抵农房而不抵宅基地的做法,也因此存在着创新试点不符合立法本意、得不到法律认可的风险。

  他指出,现阶段,可以抵押的土地承包经营权,主要指通过招标、拍卖和公开协商等方式取得的“四荒”地承包经营权。但由于法律不允许将用于抵押的荒地出让、转让或者出租用于非农业建设,且在通过转让方式流转时必须经发包人同意,导致其抵押变现存在较大难度,加大了银行相关业务的风险。从江苏实践来看,银行业机构普遍对农村土地抵押融资持有疑虑。比如商业银行尽管很支持改革创新,但是他们也是有顾虑的,认为试点虽然符合党的十八大精神和三中全会决定,但是在法律没有修改的情况下,具体合同的签订和纠纷的处置只能适用原有法律法规的规定,党和政府的文件不能替代法律条款的规定,两者的效力是完全不同的。当出现纠纷诉诸司法时,法院依据现有法律规定进行审判,则抵押合同无效,银行的抵押权无法得到保护,权利难以主张,抵押合同关系难以得到法律的支持和保护。

  面对如此现实的问题,周学东拿出即将提交的建议。

  针对土地承包经营权,建议修改《物权法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律相关规定,明确土地承包经营权人享有以其承包的土地经营权进行抵押的权利。他认为,只有放开农村承包土地的经营权抵押融资限制,才能让农民真正充分享受到农村土地上附加的财产权益,才能盘活农村土地资源,进一步刺激农村经济发展。

  针对农民房屋财产权,他建议尽快修改《物权法》、《担保法》、《土地管理法》相关规定,明确农村住房财产权可以进行抵押融资。他认为,房产一直以来都是人民群众最有价值的财产之一,农村住房也不例外,农民对其住房享有所有权,理应依据《物权法》有关规定享有占有、使用、收益和处分的权利。现实中,城市住房可以抵押,农村住房却因能否抵押在法律上存疑而始终面临抵押障碍,导致农民在生产经营中无法像城市居民一样通过住房抵押融通资金,这一问题已被各界广为诟病。

  针对试点地区,在有关法律难以在短期内修订完善的前提下,他建议全国人大可以授权国务院暂停实施部分法律规定,由国务院对农村土地承包经营权、集体经济建设用地使用权及农村住房财产权抵押进行先行试点,对具体实施时间、范围和步骤作出统筹安排,确保改革试点工作稳步推进,为下一步法律修订积累实践经验。

  采访快结束时,周学东还告诉记者,为了能对农村土地“两权”抵押有一个全面、直观的了解和掌握,2013年以来,他先后赴连云港、宿迁、淮安、扬州、苏州等地调研,深入乡村了解试点情况。

  “只有深入基层调研,才能掌握实情,才能使人大代表建议更有建设性,更有可行性,人大代表的作用才能真正发挥出来,人大代表才是一个够格的代表。”周学东坦率地说。

分享到: 分享到微信 微信    分享到新浪微博 新浪微博    分享到腾讯微博 腾讯微博    分享到开心网 开心网    分享到人人网 人人网    分享到QQ空间 QQ空间   
相关附件:

我要评论

用户名:  (您填写的用户名将出现在评论列表中) 匿名

验证码:  验证码  
我已阅读中国金融新闻网的服务条款隐私政策,为我发表的言论后果负责。


中国金融新闻网由金融时报社主办,金融时报社版权所有,未经书面授权禁止复制或建立镜像
地址:北京市海淀区中关村南大街甲18号D座18-22层
北京市公安局海淀分局备案号:1101084565
京ICP备:06002676号