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东北资源型城市转型的途径
访全国人大代表、人民银行沈阳分行行长张启阳

2016年10月12日16:15         本报记者 柳立        来源:金融时报     发表评论

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  全国人大代表 周学东

  

  全国人大代表 张启阳 

  

  全国政协委员 闫冰竹  

  东北具有丰富的自然资源,依托各类自然资源,东北地区形成了大量资源型城市。但经过长时间的开发利用,这些资源型城市陷入了“矿竭城衰”的困境,制约了东北地区的可持续发展。能否让资源型城市成功转型,关乎东北振兴的成败。日前,全国人大代表、人民银行沈阳分行行长张启阳做客《理论周刊》,就东北资源型城市转型的相关问题接受了记者的采访。 

  记者:在国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》中划定了262个资源型城市,其中东北地区占据了37个,比重达到14.12%。目前,这些资源型城市的状况如何? 

  张启阳:东北地区资源型城市作为国家经济建设所需能源和原材料的主要供应基地,在我国国民经济持续快速发展中发挥着重要的基础支撑作用。但经过长时间的开发利用,尤其是前期的高强度粗放型开发,资源储量逐步减少,开采难度及消耗增加,加之地区经济对资源的过度依赖,东北的资源型城市陷入了“矿竭城衰”的困境。大量资源型城市由盛转衰,制约了东北地区的可持续发展,并引发环境、就业等诸多社会问题,成为摆在东北三省面前亟待解决的重大问题,资源型城市能否成功转型关乎东北振兴的成败。 

  2001年,国务院确定辽宁省阜新市为我国第一个资源枯竭城市经济转型试点,正式拉开了东北地区资源型城市转型的序幕。随着《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》、《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)》等国家级文件的颁布,东北各级政府积极推进资源型城市转型,经过多年的努力,取得了明显成效。资源型城市经济总量不断提高,经济保持快速增长,产业结构日趋合理。部分资源型城市成功延长产业链,引进接续产业,形成代表性经验和模式。 

  记者:正如您刚刚介绍的,过去的十余年,东北的资源型城市转型已初见成效。但资源型城市的形成是一个长期的过程,是地区资源禀赋和比较优势与经济建设和城市发展二者相结合的结果,有其历史必然性。东北的资源型城市在转型过程中面临的主要问题是什么? 

  张启阳:在长时间的发展中,与其他城市相比,资源型城市形成了许多独有的特点,逐渐积累了诸多的深层次问题和矛盾,并具有很强的惯性。国外的经验告诉我们,资源型城市转型不是一日之功,不可能一蹴而就,而将是持续几十年的长期过程。要持续推进东北资源型城市转型,必须要对当前城市转型发展过程中存在的主要问题和矛盾保持清晰和深刻的认识,才能够做到有的放矢,构建适合东北资源型城市特点的转型之路。 

  一是产业结构调整任重道远。资源型城市因资源优势而生,地区主导产业也紧紧围绕资源发展壮大,由此形成了资源型城市“一业独大”的产业结构特征。接续产业由小到大发展起来需要时间,目前东北大多数资源型城市的接续替代产业的发展时间相对较短,尚处于培育和发展阶段。部分城市对新兴替代产业只是简单地“引进来”,带有很强的“植入性”特征,与当地比较优势结合不够紧密,容易出现“水土不服”。 

  二是经济抗风险能力仍然偏弱。资源型城市经济发展主要依靠资源开采和原材料生产,是生产“生产资料”的行业,与消费品行业相比,更容易受经济周期、政策等因素影响。资源型城市发展呈现出明显的顺周期特征。同时,煤炭、石油、钢铁等行业成为国家限制类行业和产能过剩行业,未来发展空间受到一定制约。而资源型城市的单一资源和产业特征,使得当地经济增长、财政收入对资源型产业依赖过重,无法对风险进行有效规避或分散,一旦主导产业运行出现问题,对地方经济发展就会造成巨大影响。 

  三是金融锁定现象较为突出。资源型城市产业过度集中,大量资源被配置到相关产业,挤压了其他产业的发展,出现了“产业锁定”效应。而资金作为一种重要的要素,在产业锁定效应的影响下,也被过度资源化,导致有限的金融资源集中于少数行业和大型企业,其他行业和中小型企业缺少有效的金融支持而发展缓慢,被逐渐边缘化;即使是政府主动培育的接续产业,由于在初期存在规模相对较小、未来发展前景不确定等特征,金融机构处于营销成本、风险等因素考虑,对其介入也较为谨慎,由此带来了金融锁定现象。近几年,虽然煤炭、钢铁等工业不景气,但辽宁省采矿业贷款余额占全部贷款的比重仍然较高,由2009年的不足1%,提高到2014年的1.5%以上。同时,2000年以来东北资源型城市发行的债券中,有61.28%是资源型行业企业发行,其中本溪、鞍山等城市的资源型企业超过当地融资规模的80%。产业锁定引发金融锁定,金融锁定又进一步强化了产业锁定,资金与自然资源形成深度的依赖关系,金融的优化资源配置效应难以发挥。 

  四是就业压力不容忽视。就业一直是东北地区资源型城市,乃至所有东北城市在转型过程中面临的重要压力。上世纪90年代后期随着东北国有企业关停并转,大量下岗职工安置给东北三省形成了巨大的考验。目前,这一问题在资源型城市仍然存在。资源逐渐枯竭和部分企业兼并重组,以及工业区和矿区搬迁改造,必然会产生大量职工下岗失业。政府推进的新兴产业多为原有资源型产业的向下延伸或者与资源相关性较低的接续产业,属于资本密集型和知识密集型产业,对传统资源型产业劳动力的吸收能力有限,服务业发展也相对滞后。这些都造成了资源型城市剩余劳动力就业空间较为狭窄,很难在短时间内向其他行业有效转移。 

  五是环境问题亟待解决。资源型城市发展历程中,普遍存在高消耗、高排放、高污染、低效率等问题。东北地区的资源型城市多集中于煤炭、钢铁、石油等行业,在开采、冶炼等过程中对环境的污染和破坏十分明显,同时由上述产业所延伸出的发电、机械、化工等也以重工业为主,进一步加大了对环境的压力。 

  记者:您认为解决上述问题,加速东北资源型城市转型,应该采取哪些关键措施? 

  张启阳:大量的资源型城市是东北地区的重要特点之一,其转型升级仍然受到一些因素的制约,容易遭遇瓶颈,导致步伐缓慢,因此需要借助外力的作用,在符合经济规律的前提下,通过经济、金融等手段,建立一个包括金融、财政、产业政策在内的多形式、多渠道的组合式金融支持模式,在最大限度内优化资金的筹集和分配,实现短期与长期资金、间接与直接融资、政府与民间资金等多层面结合,推动和加速东北资源型城市转型,促进东北实现全面振兴。 

  第一,制定符合当地特点的差异化产业发展规划。选择符合当地特点的接续产业,实行相应的产业政策,是推进东北资源型城市转型的基础,也是实施其他相关政策的必要前提。东北资源型城市数量众多,虽然存在一定的共性,但彼此间资源开发处于不同阶段,经济社会发展水平差异较大,面临的矛盾和问题也不尽相同。   

  因此,东北资源型城市在制定产业发展规划和政策过程中,一定要秉承因地制宜、协调有序发展的原则,结合地区的区位、资源、人才、市场等方面的比较优势,加强前瞻性,一方面拉长、增粗现有产业链,提高产业关联度和产业集聚水平,构建合理的资源型城市未来产业结构发展框架和规划;另一方面引入替代接续产业,促进地区产业多元化和产业结构优化。  

  第二,完善对资源型城市转型的财政支持机制。资源型城市地方政府财力相对有限,应该继续加大对东北资源型城市的一般性和专项财政支持规模,根据不同城市类型设定针对性财政支持制度,加大对社会保障、人力资源开发培训、生态环境修复、基础设施建设、产业结构升级改造等方面的专项资金投入。对接替产业的行业税、所得税适当减免,继续推进资源税改革,减轻企业负担。同时要健全资源开发补偿机制和利益分配共享机制,实现可持续发展。 

  第三,优化地区信贷结构。目前,银行信贷是社会融资的主要来源,东北资源型城市转型离不开信贷资金的支持。商业银行应坚持“有保有压、区别对待”的原则,对于传统资源型行业中具有较强竞争力、较好市场前景和盈利能力的企业及项目,要保证信贷供给,同时对于不符合产业发展政策、环境保护和绿色信贷要求的企业和项目,严格限制和禁止发放贷款。同时,加大对资源型城市转型发展,尤其是新兴接续产业的信贷投放,创新金融产品和服务,发展产业链金融、银团贷款等新型业务模式,创新抵押、质押和担保方式,提高中小企业和新兴产业获得信贷支持的能力。对于部分资金需求大、风险高、回收周期长、盈利能力弱的项目,应发挥政策性金融和开放性金融的补充作用,弥补资金供给缺口。灵活运用再贷款、再贴现、定向降准等货币政策工具,进一步加强信贷政策调控,引导商业银行做好下岗失业人员小额担保贷款等发放工作。以信贷结构调整为起点,使资源型城市摆脱金融锁定,推动产业结构优化。 

  第四,大力发展直接融资。股票、债券等直接融资,目前已经成为企业获取资金的重要来源。东北地区的直接融资发展相对不足,受制于经济规模、企业质量等因素限制,东北资源型城市直接融资规模十分有限。今后要支持符合条件的企业通过公开发行股票上市融资,尤其是对资源型城市新兴产业的企业加大政策倾斜和扶持力度,尝试进行股票发行注册制试点,降低企业上市门槛,通过股票融资提高企业资本规模,改善治理结构;对于中短期资金需求,鼓励企业利用短期融资券、中期票据、中小企业集合票据、企业债等方式融资,尤其是资源型城市中大量中小型企业,可以通过中小企业集合票据的形式“抱团”融资,提高融资能力;针对资源型城市的棚户区改造、矿区搬迁改造等工程,发行专项长期建设债券。 

  第五,推进新型融资模式,发挥民间资本作用。针对当地特点,设立专项产业投资基金、资源型城市转型基金等,为特定产业发展以及社会民生等方面提供资金支持。在设立过程中,中央和地方政府可以进行先期投入,发挥示范效应,以此引导和撬动更多民间资本投入,扩充基金的资金来源,并解决单个民间资本规模较小、投资分散的不足,为地方发展提供长期稳定的资金来源;在地方建设过程中,继续大力推进PPP等创新型投融资模式,在地方财力有限的情况下,以相对较少的财政资金为杠杆,在“利益共享、风险共担”的原则下,撬动社会资本,为资源型城市基础设施建设、环境治理等提供有效的资金补充,共同推进城市转型。              

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