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公共事业背后的金融配给

    中国农业大学教授何广文在访谈时提到,实际中,农村基础设施不健全是造成规模化经营主体财务不可持续的重要原因之一——适度规模化经营主体在土地资源集中的基础上,不得不为落后的道路、水利设施等沉没成本买单,导致其在项目初期投入巨大,而后期收益无法覆盖前期投入成本,或阻碍其规模效应的实现。

    2018年中央一号文件开篇阐述当前农村问题时提出,“我国农村基础设施和民生领域欠账较多,农村环境和生态问题比较突出”。以道路建设为例,虽然乡镇道路已得到逐步完善,但真正深入乡间后会发现,村庄内部道路情况普遍比较糟糕,影响了县域居民的生产生活。过去是以传统小农生产模式为主作业,基础设施的问题可以用更多的劳动生产力解决;但在日益规模化经营的背景下,基础设施落后将阻碍农业现代化的进程。

    在县域经济发展的过程中,地方政府往往将工作重点更多地放在产业培育和技术服务等层面。但恰恰是易被忽视的基础设施和环境改善等地方根本性建设,在吸引产业和资源进驻、提升地方资产价值方面能起到关键作用。地方政府应有更长远的视野,根据地方实际和发展路径,有规划地开展基础设施建设、生态保护等公共事业,让潜在资源能够有目标地投向特定区域和产业之中。地方政府也就可以将产业升级和经济发展带来的财政收入,用于弥补公共事业支出。

    依目前地方财政仍较为紧张的现状看,吸引各类金融资本力量参与公共事业是地方政府大概率会选择的方式。不少项目也在实践中创新金融投入方式,不同程度地引导资本流入公共事业建设中。

    贵阳城区河流整治项目整体投资期限长,以创新投贷结合模式,吸引到的是政策性金融资本。20%国家基金与80%政策性银行贷款共同投入项目,政府及财政预算作信用担保,之后财政还款。项目投资收益率和贷款利率都被控制在较低的水平。而政府就是想通过对河流治理,提升其流域的商业价值,提高土地价格,发展休闲旅游等产业。另一个案例则是2018年年初竣工的包头市青少年足球训练基地。地方财政紧张催生了与P2P操作手法相似的P2G(私人对公共项目对政府)融资模式,财政为其做信用背书。融资平台“内蒙贷”在项目施工阶段,将大项目拆分成很多小块产品进行销售,将民间资本、筹资企业和政府项目对接在一起,仍属于互联网金融的范畴。

    可以看到,金融在公共事业中可以起到较为明确的作用。项目的投资回报率不同、时长不同以及具体管理方式不同都可能造成项目所需的金融配给类型有差别。地方政府首先应根据地方需求,对公共事业项目建设进行整体规划,掌握每个项目的性质特征,对不同项目甚至是项目的不同部分,吸引不同的金融供给主体、创新差异化的金融参与方式,这样的金融配给才是更为精细化和深入的。

    但谈及金融配给,风险问题就不可被忽视。

    实践中,多数的政府担保、社会资本参与的公共事业项目因为有了财政预算作背书,风险控制都成为了被弱化的部分。如果出资方能够深入参与到项目的决策、建设等过程中,还可以部分控制资金风险;那么,类似P2G的私人部门参与项目投入的金融参与方式的风险可能会更高。另外,项目的融资、还款过程多处于项目在建阶段,而这段时间是不会产生任何现金流的,还款保障完全出自地方财政,因此,在财政兜底之外设置项目整体的风险控制机制,对于包括政府、出资人在内的各项目参与方都是极为必要的。特别是在新的金融监管框架下,金融监管权力“上行”“下放”同时并存,这对地方政府的管理能力提出了更高的要求。地方也不能再为了促进发展向中央索取游离于监管边缘的金融权力——金融安全成为地方政府决策中不可忽视的要素。

责任编辑:梁艳珍