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从金融视角看《政府工作报告》如何贯彻落实

王爱俭

 管理学博士、教授、博士生导师。

现任民建中央财政金融委员会副主任、天津财经大学学术委员会主任、

中国滨海金融协同创新中心主任。

主要从事汇率体制改革与国际金融创新研究。

王刚

经济学博士,金融学博士后,

国务院发展研究中心金融研究所金融机构研究室副主任,研究员。

主要研究方向包括金融监管、风险管理、金融法等。

迄今在金融及社科类CSSCI核心期刊上发表文章30余篇,

出版多部专著,主持《我国地方金融监管框架研究》等省部级以上课题4项。

  十三届全国人大五次会议审议通过的《政府工作报告》,明确了2022年全年经济社会发展主要目标任务。当前新冠肺炎疫情冲击加大、美欧货币政策启动转向、地缘政治冲突升级,我国经济运行面临新的下行压力,困难挑战增多。3月14日召开的国务院常务会议要求“把稳增长放在更加突出的位置”。3月16日召开的国务院金融委专题会要求,坚持以经济建设为中心,保持经济运行在合理区间。那么,下一阶段金融系统应如何积极担当作为,靠前采取有力措施,为保持我国经济健康发展的长期态势做出应有贡献?今天,我们邀请民建中央财政金融委员会副主任王爱俭、国务院发展研究中心金融所金融机构研究室副主任王刚做客“智·汇·谈”栏目,阐述他们的观点与建议。

  加强金融对实体经济的有效支持是稳就业保民生的需要

  《金融时报》记者:2022年《政府工作报告》指出,要把稳增长放在更加突出的位置。在需求收缩、供给冲击和预期转弱等多重压力下稳增长、稳预期,金融业应如何主动作为,服务国内经济顶住下行压力,行稳致远?

  王爱俭:2021年,我国市场主体达1.54亿户,承载起全国7亿多人的就业基本盘,成为稳定企业存续经营、实现居民充分就业的重要基石。过去一年,政府在优化和落实助企纾困政策方面下了较大力度。例如减税降费、加大对受疫情影响严重行业企业信贷投放,继续执行小微企业贷款延期还本付息和信用贷款支持政策,推动企业综合融资成本稳中有降等,以上举措均是推进金融服务实体经济,助力改善社会民生的有力彰显。

  2022年《政府工作报告》指出,今年发展主要预期目标是:“国内生产总值增长5.5%左右”,这一预期目标的设定主要考虑稳就业保民生防风险的需要,突出稳字当头、稳中有进的发展战略。目前,我国消费和投资恢复迟缓,稳出口难度增大,中小微企业、个体工商户存在经营困难窘况,稳就业任务仍面临艰巨局面。在此背景下,支持新阶段民生工作成为金融业重要新担当,应用民生的“尺子”丈量金融支持实体经济发展、助力改善民生的现况。从“民生”角度出发,探讨金融如何更高效地服务实体经济,已成为新阶段背景下必行必至的方向和终点,而如何把握好这一“方向盘”,重点应在于:

  金融业应承担起改善提高民生福利的社会责任。目前,我国消费和投资需求恢复相对较弱,面对受疫情冲击影响较大的领域,例如生产性和生活性服务业等困难行业,金融机构需准确把握信贷政策,对相关行业企业给予融资支持。立足于消费在需求端出现的新特点,将金融服务精确“滴灌”到具体消费环节。金融业应致力于以融资改善推动民生建设,加大金融资金向社会保障、乡村振兴、教育、医疗、环保等重点领域和行业倾斜,例如支持疫苗和特效药物研发,支持养老、医疗与社会救助服务,加快发展保障性租赁住房等。此外,金融机构需着力增加制造业中长期贷款,促进工业经济平稳运行。基于稳增长、保就业以及防风险诉求,金融业要在融资服务、金融创新、促进就业等领域多维发力,金融政策要围绕就业优先实施,加大对企业稳岗扩岗的支持力度。

  政策性金融机构应发挥服务民生经济的中坚力量。2021年末,我国金融业机构总资产达381.95万亿元。在如此庞大资金规模下,金融业资金更应下沉基层,用于落实助企纾困、稳就业保民生政策,促进消费、扩大需求,使基层主体充分享受惠企利民政策。特别是要发挥好政策性、开发性金融作用,带动扩大有效投资,完善相关支持政策,充分调动民间投资积极性,保持对经济恢复的必要支持力度。政策性金融机构在此过程中要凭借自身优势主动作为,支持和服务民生经济,合理引导资金流向,扩大普惠金融覆盖面,推动解决中小微企业融资难题,营造良好融资生态,助力企业焕发生机。

  金融创新应成为支持民生经济发展的持久动力。目前,我国助力民生领域的金融产品多样性尚显不足,小微企业及个人等弱势群体很难通过个性化产品或服务享受金融普惠所带来的好处。数字化发展背景下,金融业也要随势所趋,加快探索服务民生领域的金融创新。商业性金融机构应以业务创新为切入点,在适应市场变化下,有效促进金融产品种类、结构多样化,推进金融服务便利度上升。同时,创新推进业务转型,建立专业化人才队伍,在坚持专业运作、规范管理和特色服务的创新发展理念下,创新科技金融产品和服务,提升科技金融服务专业化水平。

  《金融时报》记者:今年《政府工作报告》要求“加大稳健的货币政策实施力度”,最近国务院金融委会议进一步提出“货币政策要主动应对”,对此,您是如何分析理解的?应该如何更好地落实?

  王刚:去年中央经济工作会议召开以来,人民银行主动、靠前发力,降准0.5个百分点释放1.2万亿元中长期资金,两次降息合计15个基点,“宽货币”政策初见成效,今年1月社融和贷款均创单月历史统计高点。但由于经济运行仍面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,“宽信用”持续性面临挑战。2月份社融和信贷增量均大幅低于市场预期,居民中长期贷款有统计以来首次单月负增长,企业融资增量主要源于短期贷款和票据贴现,中长期贷款偏弱,实体经济融资需求尚未明显好转。因此,《政府工作报告》要求“加大稳健的货币政策实施力度”,国务院金融委会议进一步提出“货币政策要主动应对”。

  在落实层面,一是坚持“以我为主”,处理好内部均衡和外部均衡关系,在保持人民币汇率合理均衡水平上基本稳定的前提下,结合疫情防控形势变化,适时降准、降息,为“稳增长”提供更大力度、更有效支持。二是强化政策支持力度,保持流动性合理充裕,维持合意融资环境,发挥好货币政策工具的总量调节功能。保持广义货币(M2)和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配。按照今年国内生产总值(GDP)5.5%左右和消费者物价指数(CPI)3%左右的预期增长目标,结合历年发展规律,预计2022年M2增速在9%至10%之间,社会融资规模增速10%至11%之间。2021年我国宏观杠杆率下降7.7个百分点,为今年货币政策加大力度支持稳增长创造了必要空间。三是更有效运用结构性货币政策工具,合理引导资金流向。首先,较大幅度增加支农支小再贷款额度,并随政策利率调降相应下调再贷款利率。其次,进一步拓宽现有定向工具适用范围,基于特定业务而非机构类别确定适用对象。再次,以稳岗承诺为前提,创设针对制造业、住宿餐饮等服务业企业等的定向支持工具,扩大普惠金融覆盖面,与稳就业保民生等宏观政策目标形成合力。四是疏通货币政策传导机制,进一步释放贷款定价机制潜力。引导信贷利率和货币市场利率同步下降,让市场主体得到实惠。五是加强市场预期管理。积极出台对市场有利的政策,慎重出台紧缩性政策。主动与市场沟通,用市场听得懂的语言直白、通俗、及时回应市场关注的热点问题。

  《金融时报》记者:《政府工作报告》要求“扩大新增贷款规模,加强金融对实体经济的有效支持”,国务院金融委会议要求“新增贷款要保持适度增长”。今年信贷投放总量、节奏、价格和投向会有哪些调整和变化?

  王刚:总量上,鉴于去年新增人民币贷款近20万亿元,预计今年新增人民币贷款22万亿元左右,同比增速10%至11%。节奏上,考虑到政策要求金融机构“靠前发力”以振作一季度经济,今年新增信贷投放的结构可能从以往的“3322”演变为“4321”。价格上,鉴于《政府工作报告》要求“引导金融机构降低贷款利率,减少收费”,预计今年企业贷款加权平均利率有望在去年创改革开放以来新低的基础上继续适当下行。为保持银行信贷经营商业可持续,一方面,需加强银行负债端成本管理,强化存款利率监管,确保银行业净息差基本稳定;另一方面,应进一步拓宽银行资本补充渠道,提升资本债券发行备案审核效率,确保资本充足率等监管指标达标。投向上,落实《政府工作报告》要求,在金融管理部门引导下,预计金融机构新增信贷继续聚焦我国实体经济的重点领域和薄弱环节发力。具体而言:

  一是普惠小微贷款将继续明显增长。在政策引导下,近四年普惠型小微贷款平均增速超过25%,去年末余额19.23万亿元。综合考虑高基数效应、融资难明显缓解、避免大型银行过度下沉挤压,今年的《政府工作报告》未再针对大型银行普惠小微贷款增速提出具体指标。但在升级普惠小微贷款支持工具、支农支小再贷款“量增价降”、优化监管考核等因素推动下,预计普惠小微贷款余额仍会明显增长。难点是继续提升信用贷款和首贷户比重,这将考验银行信用风险管控能力。

  二是继续加大对科技创新企业支持力度。去年末,银行业金融机构科技型企业贷款余额同比增长23%,高于各项贷款余额增速12个百分点。为落实《政府工作报告》“创新科技金融产品和服务”的要求,首先,应进一步完善针对科技型中小企业的信息收集、信息披露和信用服务体系,实现企业和金融机构信息的有效传递和对接。其次,加快创新质押方式,在风险可控前提下发展内外部投贷联动等融资方式。再次,大力培养熟悉高科技发展的复合型金融人才,更好服务企业需求。

  三是加强农村金融服务,支持乡村振兴战略实施。去年末,银行业涉农贷款余额43.2万亿元,其中普惠涉农贷款8.9万亿元,同比增长17.5%,高于贷款平均增速6.2个百分点。今年要落实中央一号文件要求,多措并举继续加大金融支持乡村振兴力度。首先,运用支农支小再贷款、再贴现、最优惠的存款准备金率等政策工具,进一步加大对机构法人或业务在县域的金融机构的支持力度。其次,支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库,夯实发展农村数字普惠金融的基础设施。再次,鼓励金融机构开发专属金融产品支持新型农业经营主体和农村新产业新业态,增加首贷、信用贷,提高对农村新兴金融需求的满足程度。最后,用好首次金融机构服务乡村振兴考评结果,加大奖优罚劣力度。

  四是大力发展绿色金融,有序推进双碳工作。2021年末,我国本外币绿色贷款余额15.9万亿元,同比增长33%,存量规模世界第一。今年要落实《政府工作报告》“发展绿色金融”的要求,首先,继续强化绿色金融政策激励,引导金融机构用好碳减排支持工具,支持煤炭清洁高效利用专项再贷款等政策工具,适度扩大适用机构范围;其次,从核算方法与数据统计两方面入手完善碳排放核算体系,为绿色金融可持续发展提供技术支撑;再次,在绿色金融改革试验区试点降低特定行业绿色贷款风险权重,有序扩大绿色金融规模。

  深化资本市场改革与防范金融风险并重

  《金融时报》记者:我国“十四五”规划强调,经济社会发展要坚持新发展理念,切实转变发展方式,推动质量变革、效率变革、动力变革,矫正资源要素失衡错配,强化有利于提高资源配置效率的举措,畅通国民经济循环。提升金融服务实体经济的效率,其重点在于依靠多层次资本市场构建完善融资渠道。对于资本市场的改革发展和稳定,应当采取哪些措施?

  王爱俭:在我国现阶段推改革、促发展过程中,供给侧改革背景下的全要素生产率提高,关键之一就是要提高金融支持实体经济的效率。目前,我国传统人口红利不再,倒逼由人力资源数量优势向质量优势转变。基于深层肌理来看,实际经济活动中的金融资源错配性问题仍然存在,现阶段占优策略仍要求以效率观视角重新审视金融与实体经济关系,从“质”与“量”两个方面综合考察金融之能力。在此背景下,提升金融服务实体经济效率的重点应在于:

  依靠多层次资本市场构建完善融资渠道。资本市场在优化经济结构方面发挥着不可替代的作用,伴随资本市场改革进入深水区,其在促进实体经济发展过程中的作用不断凸显,完善资本市场建设成为提升金融服务实体经济效率之所需。要深化完善资本市场建设,完善民营企业债券融资支持机制,促进资本市场平稳健康发展。加快注册制的改革步伐,逐步完善注册制的试点安排,培育直接融资市场,优化金融结构。提高企业直接融资比重,需改变以往财富管理业务模式,抓住股票市场注册制的历史机遇,根据企业所处阶段的融资特点和需求,探索多元化融资渠道。与此同时,引导长期机构投资者入驻资本市场,例如社保基金和养老基金,加大保险资金财务性和战略性投资优质上市公司力度。

  发挥资本市场的价值发现与资源配置功能。双循环发展格局下,要依托多层次资本市场结构,充分激发科创板、创业板、新三板对创新的引领支持作用,积极服务国家战略,形成对高新技术产业和战略性新兴产业的强有力支撑。鼓励支持发展私募股权投资,充分激发风险资本活力。与此同时,充分激发资本市场的配置资源潜力,综合统筹再融资、并购重组以及股权激励等机制安排,实现企业优胜劣汰,淘汰落后低效产能,让优质企业拥有更多发展空间。要着力完善资本市场结构,积极与国际接轨,建立双向开放的制度体系,吸引境外投资者入驻国内金融市场,形成公平竞争机制。适当调整创业板涨跌停板波幅,提高定价效率以增强市场有效性,改善市场配置效率。

  王刚:推动资本市场平稳健康发展应着重做好以下几方面的工作:

  一是全面实行股票发行注册制。截至目前仅沪深主板市场股票发行仍延续核准制,今年内要完善配套措施,适时推行全市场股票发行注册制。首先,严格上市公司信息披露,从源头提高上市公司质量。其次,强化中介机构职责,提高交易所审核透明度。严厉打击欺诈上市行为,传导压力促使中介机构推荐真正优质企业上市融资。最后,完善基础制度建设,及时完成上市标准、投资者保护标准的“立改废”工作,优化发行、定价、配售、询价、退市等交易全流程制度,提升市场运转效率。

  二是完善民营企业债券融资支持机制。引导金融机构在更大范围使用信用风险缓释凭证实施主动风险管理。优化信用风险缓释工具会计处理准则,推动更多市场主体参与交易,扩大机构投资者队伍,增强市场活跃度。加强地方政府、监管部门、金融机构和企业之间多方协调,健全对债券融资支持工具的风险分担机制。

  三是维护资本市场稳定。首先,加强政府部门间协调,凡对资本市场可能产生重大影响的政策,出台前应主动与金融管理部门沟通,保持政策预期的稳定和一致。其次,发挥资本市场内生稳定机制作用,鼓励上市公司增持回购,引导基金公司自购份额。再次,完善有利于长期机构投资者参与资本市场的制度,推动居民将“零钱”转化为“长钱”。最后,加强资本市场跨境监管合作,推动中美尽快就审计监管合作达成协议,保持境外上市渠道畅通。

  《金融时报》记者:《政府工作报告》指出,今年我国发展面临的风险挑战明显增多。防范和化解经济金融领域的各类重大风险,守住不发生系统性金融风险的底线是实现顺利爬坡过坎,稳住宏观经济大盘的重要保障。我们应该采取哪些措施来防范和化解风险?

  王刚:一是有效化解房地产和地方政府债务领域的灰犀牛风险。房地产领域,在坚持房住不炒、因城施策的前提下,《政府工作报告》提出“支持商品房市场更好满足购房者合理住房需求”,其实质是通过畅通销售端逐步化解房地产领域风险。3月4日央行、银保监会联合发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》,明确提出支持商业银行因城施策执行好差别化住房信贷政策,合理确定符合条件的新市民首套住房按揭贷款标准,提升借款还款便利度。未来可适时下调首套房按揭贷款利率,适度刺激新市民按揭需求。在供给端,鼓励金融机构有序开展并购贷款,重点支持优质房企兼并收购困难房企优质项目,支持金融资产管理公司参与困难房企风险资产处置化解,促进房地产业逐步实现良性循环。地方政府债务领域,落实中央经济工作会议“坚决遏制新增地方政府隐性债务”和《政府工作报告》“支持在建项目后续融资”的要求,严格区分存量和增量,执行好融资平台相关信贷监管政策和城投债券监管政策。

  二是加强和改进金融监管。首先强化金融监管的法制基础,加强监管规则建设。尽快制定《金融稳定法》,加快《人民银行法》和《商业银行法》修订,启动《信托法》修订。适时发布《商业银行金融资产分类办法》,全面提升银行业信用风险管理标准。以巴塞尔Ⅲ在全球正式落地为契机,修订发布《商业银行资本管理办法》,提升资本监管有效性。其次加快发展监管科技,实现金融监管的数字化转型。以大数据集中为基础,建立覆盖全国的金融风险监测预警系统。再次完善金融机构市场化退出机制。发挥存款保险等市场化救助制度的早期纠正功能,实现风险早发现、早化解。最后优化对金融监管者的监督。以中央巡视整改为契机,强化对关键岗位、权力部门人员的日常监督、审计监督和纪检监督,在“不能腐”“不敢腐”基础上,进一步推动形成“不愿腐”的长效机制。

  三是深化中小银行改革,加快处置不良资产。以银行业公司治理系列监管规则落地实施为契机,强化银行公司治理监管评估,优化中小银行股权结构,持续提升公司治理效能。有序推进高风险中小银行机构并购重组,更好发挥金融资产管理公司在风险化解中的作用。2017年以来银行业已累计处置不良资产12万亿元,最近两年处置6万多亿元。在此基础上,落实《政府工作报告》“加快不良资产处置”的要求,需更好发挥金融资产管理公司、地方资产管理公司不良资产处置主渠道功能。一方面,支持资产管理公司拓展融资渠道,适当降低资本充足要求,拓展资本补充渠道,更好发挥逆周期调节功能。另一方面,在推动“回归主业”的进程中,允许资产管理公司介入银行关注类资产、存在实质性违约可能的资产或评级下调的资产,以及存在各种偿债风险和经营风险的问题机构。

  完善自贸区布局提升区域金融服务水平

  《金融时报》记者:2022年《政府工作报告》指出,“扎实推进自贸试验区、海南自由贸易港建设,推动开发区改革创新,提高综合保税区发展水平,增设服务业扩大开放综合试点”。从自贸区视角出发,完善金融服务实体经济手段,提升区域金融服务实体经济效率,仍需从哪些方面着手?

  王爱俭:我国“十四五”规划中强调,要完善自贸区布局,深化自贸区差别化改革探索。在国家顶层设计和区域发展需求双轮驱动下,我国自贸区不断扩容升级,其以“转变政府职能、实行负面清单”等特殊制度设计,为区域经济增长提供了全新动力。自贸区作为世界范围内经贸自由度最高的区域之一,在探索金融改革创新、促进贸易投资便利化方面肩负着重要使命,在支持区域民生改善,提升区域金融服务实体经济效率方面取得了诸多有益成果,区内金融支持实体经济发展现状为其他地区经济发展提供了有益借鉴。2021年,我国新增4个服务业扩大开放综合试点,推出海南自由贸易港开放新举措。目前,我国以全领域、全方位之态貌促进对外开放,在国家政策引领下自贸区成为全面开放新格局下浓墨重彩的一笔。从完善金融服务实体经济手段,提升区域金融服务实体经济效率出发,自贸区建设应重视以下几点:

  第一,深化扩大对外开放,持续改善营商环境。自贸区建设应进一步加大金融领域改革力度,以高水平开放促进深层次改革,推动外贸外资平稳发展。要加快探索以FT账户体系为代表的金融账户开放与资本项目可兑换的制度安排,实现跨境资本的自由双向流动。加快区内银行、证券、保险等领域的金融业开放,重视资本市场和保险市场建设,努力形成多层次的金融市场,吸引更多高端金融要素向区内集聚,为产业结构优化升级提供制度保障。同时,复制推广改革经验,开展营商环境创新试点,围绕市场化、法治化和国际化,重点打造管理规范、服务高效、成本低的营商环境,形成吸引外部投资的原发磁场,吸收外部优质资金,建设高标准、高质量自贸区。

  第二,推进实施负面清单,深化投资便利化改革。自贸区应积极效仿先进建设经验,对接国际经贸规则,加快出台适合区域发展的负面清单制度,大幅度放宽市场准入,降低甚至取消外资企业持股比例限制。通过简化行政审批手续,改革滞后的监管方式,发展既符合中国实际又深度接轨国际的投资贸易法规体系。同时,要将发展服务贸易放到更突出的位置,将金融科技与自贸区建设相结合,用数字经济提高服务水平。推动有效市场和有为政府更好结合,运用改革创新办法激发市场活力和社会创造力。加快政府职能转变,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。加强高标准市场体系建设,抓好要素市场化配置综合改革试点,深化推进贸易投资便利化改革。

  第三,推动区域协调发展,深化差别化路径探索。自贸区区域政策要增强发展的平衡性、协调性,区内金融改革应探索差异化发展路径,因地制宜创造性开展工作。未来,对接国际高标准投资贸易规则,我国自贸区必然将实现人流、物流等的完全自由流动,这对金融制度创新差别化探索提出了更高要求。为防止同质化竞争,各自贸区要持续进一步深化差别化探索,依照自身特有的资源禀赋和优势条件,制定各具特色、各有侧重的金融改革任务,明确自身功能定位和产业特色,更好地发挥改革开放试验田的作用。各自贸区在经验借鉴上更应结合本土建设实际,在将适合自身建设的方法和模式引进来的同时,注重自身原发性制度创新。

  第四,防范化解重大风险,做好风险处置工作。面对当前的复杂严峻环境,经济金融安全成为区域服务实体经济发展的关键基础。有效应对各种风险挑战重点在于,自贸区应在把控金融风险的前提下,实现利率、汇率市场化与资本账户开放协调推进,积极打造自贸区离岸金融市场,从而为人民币国际化奠定基础。尤其是要加强和创新监管,防止垄断和资本无序扩张,维护公平竞争。金融创新与加强监管并重,应是当下应坚守的思路,必须树立大安全观,加强风险预警、防控机制和能力建设。

责任编辑:原健凇