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美国债务上限谈判:两党之争下的政治“作秀”

  编者按 随着12月的临近,美国政府将再次面临债务违约问题。美国总统拜登和财长耶伦均警告称,如果不能提高债务上限,将破坏美国国债的安全,威胁到美元作为世界货币的储备地位,并可能引发金融危机和经济衰退。美国政府庞大的财政支出以及不断增长的债务压力已经引发了全球市场的关注。作为全球最大经济体的美国为何会频频拉响债务警报?美国债务上限问题谈判会以怎样的方式结局?又可能对全球经济带来哪些风险?为此,本报特别组织策划一组报道,敬请关注。

  在即将于12月份上演的美国政党争斗“大剧”中,美国债务上限谈判应当榜上有名。虽然新一季的美债上限之争“肥皂剧”早已拉开帷幕,本季剧情延续了过往纠结矫情与跌宕起伏的特点,但最终结果如何仍然需要全球观众们观看12月份的最后“几集”。面对美国债务上限危机,美国总统拜登和财长耶伦均警告称,如果不能提高债务上限,将破坏美国国债的安全,威胁到美元作为世界货币的储备地位,并可能引发金融危机和经济衰退。拜登甚至警告称,这一问题是“一颗将砸向美国经济的流星”。

  11月24日,接受《金融时报》记者采访的东兴证券海外宏观分析师康明怡表示,美国债务上限问题仍取决于国会参议院两党能否达成一致共识;但从根本上来看,这是美国两党之争下的政治“作秀”。相对于以往,今年美国叠加新冠疫情和通胀前景不确定性、美联储缩减购债计划(Taper)将在12月落地等因素,当前的美债上限危机所蕴含的影响力与之前数次不同,可能会更复杂。不过,新冠疫情带来的美债飙升横跨了特朗普和拜登执政期间,所以,共和党和民主党对此都负有责任;从这个角度上看,两党本次谈判的难度可能会小于之前。康明怡认为,目前而言,本季美债上限谈判“肥皂剧”的结局大概率仍将是有惊无险。

  12月3日或是美债上限之争时间“红线”

  债务上限是美国国会为联邦政府设定的为履行已产生的支付义务而举债的最高额度,触及这条“红线”,意味着美国财政部借款授权用尽。新冠疫情暴发以来,美国政府对于疫情的不重视导致美国疫情大规模泛滥,这不仅导致了美国经济出现大幅下滑,也使得美国政府在财政刺激方面更趋激进,美国经济陷入“刺激陷阱”。为应对新冠疫情冲击、刺激经济复苏,美国削减赤字或增加税收的空间大幅压缩,美国解决债务问题的主要对策仍旧延续“老路”——政府债务货币化。数据显示,截至2021年8月,美国联邦债务已经高达28.4万亿美元。公众持有的美国国债余额在今年7月底达到约22.3万亿美元,较2019年底增加约5.2万亿美元,美债余额相当于今年二季度美国年化名义国内生产总值(GDP)的130.1%,较2019年底上升了21.6个百分点。美国政府债务的急剧膨胀使得债务上限谈判重要性愈发凸显。

  但两党却迟迟未能达成一致,美国政客不得不通过“权宜之计”争取更多的谈判时间。8月1日,暂停两年后的美国联邦政府债务上限恢复生效。8月2日,美国财政部开始采取非常规措施以避免债务违约。10月7日晚间,美国参议院多数党领袖舒默宣布,立法者们已就提高短期债务上限达成协议,将债务上限延长至12月初——参议院以50票赞成、48票反对的结果通过了暂时将债务上限调高约4800亿美元的法案,确保美国财政部可履行支付义务直至12月3日。因此,市场人士表示,12月3日可能是本季美债上限之争的时间“红线”,将是决定美国政府是否“关门”的最后时刻。根据美国国会通过的政府融资议案,短期拨款法案旨在帮助美国政府在12月3日之前运行。这意味着,美国国会需要在12月3日同一天解决债务上限和权宜支出法案到期这两个问题。

  不过,据外媒报道,11月17日,耶伦写给美国国会民主、共和两党领袖的信中表示,美国政府债务违约的最后期限预计将从12月3日延长至12月15日,这让国会有更多时间提高联邦债务上限。但12月15日之后,如果不提高债务上限,财政部将面临剩余资金不足的问题。耶伦表示,延期的部分原因是拜登早些时候通过了一项1万亿美元的基础设施计划,这使得有1180亿美元可以向公路信托基金转移。但耶伦同时表示,尽管她对美财政部在下月中旬前保持美国的债务支付能力有“高度信心”,但在12月15日以后,财政部存在资金不足以履行政府支付义务的可能性。为确保美国政府信用不受影响,国会急需尽快提高债务上限或暂停其生效。

  综合来看,债务上限问题最终时间“红线”将是在12月,两党能否达成共识仍是关键。虽然债务上限问题被推迟至12月缓解了美国政府的燃眉之急,但问题只是被搁置,并未彻底解决。“对美国债务上限谈判一波三折,需要从两个方面来剖析。”康明怡表示,第一,这是两党之间的利益博弈,通常来说,是在野党以此作为筹码与执政党之间的利益谈判。第二,这也是一种政治“作秀”。美国当局就是希望借此向全美国甚至全世界传达一个信号:美国联邦政府的财政都是很理性的,每次都是迫不得已的宽限;但在每次宽限之前,他们都是经过认真考虑的,而不是随意印钞的。

  美国政府曾多次“关门”

  美国债务上限谈判对于美国经济来说十分重要。与针对新一财年预算的拨款法案不同,由于债务上限主要是用于偿还过往已经发生的支出的持续责任,因此,如果不能得到及时解决(提高或暂时冻结),那么意味着对现有债务无法及时偿付,也就是债务违约。一旦美国发生债务违约,美国国债收益率将飙升,整个市场借贷成本将上升。对美国政府、企业以及个人来说,财务负担将大大加重,经济复苏必将中断,甚至重新陷入衰退。债务违约的影响要远大于仅仅是部分非职能部门(如国家公园、社会保障、医保、经济数据统计发布等)暂时性的政府“关门”。

  资料显示,美国曾多次上演因为两党争斗严重,从而导致美国政府“关门”现象频繁发生。20世纪70年代以来,美国政府“关门”共发生20次,特朗普时期就出现过两次因无法达成拨款协议而“关门”。但相比之下,美国政府违约却鲜有发生。2011年8月,美国债务上限危机可能是距离技术性违约最近的一次,这次发生在奥巴马任期期间,国会参众两院分别由民主与共和两党控制。2011年直到截止时间最后几个小时才最终得以解决,虽然避免了违约,但也使得标普公司下调了美国主权评级,进而使得美股市场明显回调,标普500指数两周下跌16.7%。短端美债利率因市场担心违约影响而被抛售,导致利率飙升,长端国债利率因为避险则大幅回落。与此同时,避险情绪也推动黄金和美元走强。从历史经验看,美国两党虽然多次就债务上限展开博弈,但往往都能在最后关头达成协议。

  本次出现债务违约可能性不大

  尽管当前美国两党仍未对债务上限达成共识,但两党一致认为,美国不能出现违约或接近违约的情况。因此,大部分市场人士认为,本次出现债务违约的可能性不大。毕竟债务上限问题太过重要,不能解决的风险是巨大的,最差情况下民主党依然可以单独上调。但两党争斗趋于激烈,或者会拖到最后一刻甚至在极端情形下真的出现短暂的技术性违约,发生类似2011年8月债务上限危机临到跟前才解决,却被标普公司下调了主权债务评级的情形,那对市场的冲击可能将是巨大的,甚至不排除影响美联储Taper节奏。

  “今年美债上限危机有个特殊情况。”康明怡表示,美国经济当前处在经济衰退后复苏的进程中,疫情和通胀前景都有不确定性,如果此时再叠加美国政府“关门”冲击的话,这对美国社会稳定和金融市场等方面的影响将和以往不可同日而语。不过,当前美国债务的急剧膨胀,主要和新冠疫情期间美政府大量刺激举措有关,但包括不少财政补助和刺激措施都横跨了共和党(特朗普)和民主党(拜登)执政期间,两党均负有责任。从这个角度说,本次债务上限谈判的政治阻力可能不会有以往那么大。另外,与拜登决定鲍威尔连任美联储主席一脉相承的是,拜登政府在努力向共和党释放一种政治善意,这可能也有利于美国两党达成共识。目前来看,有惊无险仍将是本季美债上限危机的“大结局”。

责任编辑:原健凇